Weerstandsvermogen en risicobeheersing

PS hebben in juli 2017 besloten om de buitendijkse ontwikkeling van de Maritieme Servicehaven Noordelijk Flevoland (MSNF) risicodragend te ontwikkelen. In december 2018 is het investeringskrediet verhoogd. In het weerstandvermogen is op basis van een Monte Carlo risicoanalyse een risicobedrag van € 4,0 mln. opgenomen. In juni 2019 hebben PS de Servicehaven een maatschappelijke functie toegekend. In september 2022 is het inpassingsplan voor de MSNF onherroepelijk geworden. De volgende stap in de daadwerkelijke realisatie van de MSNF is het starten van de aanbestedingsprocedure. Hiertoe dient er voldoende investeringskrediet te zijn en een sluitende businesscase met een acceptabele terugverdientermijn. In Q4 2022 is een geactualiseerde raming gemaakt. De uitkomst hiervan is dat er een hoger investeringskrediet benodigd is. Hierover hebben Provinciale Staten in juli 2023 besloten.

Wij onderkennen een aantal risico’s in de ontwikkeling van de MSNF.

De geraamde kosten voor de realisatie van de MSNF zijn de laatste jaren fors zijn gestegen. De geraamde inkomsten (marktconforme canon) zijn weliswaar ook gestegen, maar minder hard dan de kosten. Daarmee is het benodigde investeringskrediet toegenomen en de looptijd van de businesscase langer dan een aantal jaren geleden. Bij besluitvorming over een hoger investeringskrediet is ook ingegaan op de looptijd van de businesscase en de financieringsrisico’s. Hierbij is ook besloten om de risicoreservering in het weerstandsvermogen onveranderd te laten. Eventuele tegenvallers in de businesscase kunnen opgevangen worden binnen de looptijd van de erfpachtovereenkomst (80 jaar). Om te voorkomen dat de looptijd over de 80 jaar heen gaat worden verschillende beheersmaatregelen genomen.

Beheersmaatregelen
De onderstaande beheersmaatregelen worden (onder meer) getroffen:
Aanbestedingsfase: voorafgaand aan de gunning dient aan de volgende voorwaarden te zijn voldaan:

• Er zijn juridisch bindende grondovereenkomsten met het Rijk, Waterschap en gemeente Urk.
• Met de bedrijven binnen het consortium MSNF zijn juridische bindende overeenkomsten over langjarige afname gesloten.
• Er zal niet gegund worden bij een aanbestedingsresultaat dat boven budget is.

Realisatie- en exploitatiefase:

• Begeleiding realisatie door afdeling INFRA en uitvoering binnen de projectbeheerssystemen van deze afdeling.
• Periodieke rapportage over de voortgang van de realisatie van het project 'MSNF' aan GS en PS.
• Voor de monitoring van de voortgang wordt aangesloten bij de reguliere P&C cyclus.

Alle organisaties moeten aan de AVG ('Algemene Verordening Gegevensbescherming') voldoen. Hierop wordt toezicht gehouden door de Autoriteit Persoonsgegevens (AP). De maximale boete, bij het niet naleven van de wet, is substantieel en afhankelijk van het omzetniveau en soort overtreding.
De gegevensverwerkingen die plaatsvinden binnen de provincie hebben met name betrekking op medewerkers, aanvragers en verzoekers van provinciale diensten en relaties. De kans op het risico is ongewijzigd gebleven omdat in 2023 is gebleken dat de borging van privacy nog om meer aandacht en acties vraagt. De financiële impact is ongewijzigd gebleven op basis van een interne AVG-compliance analyse. De uitkomsten daarvan zijn gekwantificeerd aan de hand van het boetebesluit 2019 van de Autoriteit Persoonsgegevens. De interne audit op de Wet politie gegevens (WPG) laat ook een verhoogd risico zien. Een verbeterplan voor implementatie van deze wet is opgestart.

De eerder ingevoerde maatregelen zijn komen te vervallen door ondercapaciteit binnen het privacy werkveld.
Wel heeft de provincie de beheersmaatregelen gepland:

• Op de meest risicovolle processen worden Data Protection Impact Assessments (risicoanalyse) uitgevoerd.
• Het verwerkingsregister zal worden geactualiseerd.
• De implementatie van de Wet politie gegevens zal plaatsvinden.
• Er wordt een (parttime) privacy officer aangesteld om beter aan de wettelijke taken op het gebied van privacy te voldoen.

De bewustwording met betrekking tot de omgang van persoonsgegevens moet onderdeel zijn van onze dagelijkse werkzaamheden en de projecten met een informatiehuishoudingscomponent. Voor nieuwe medewerkers zal dit een verplicht onderdeel worden in het zogenaamde OnBoarding proces, zoals de wet dat voorschrijft

Door de toenemende digitalisering – in de bedrijfsvoering, maar vooral ook steeds meer in de primaire processen - worden de risico’s op het gebied van informatieveiligheid groter. Als basisnorm hanteert de provincie de (verplichte) Baseline Informatieveiligheid Overheid (BIO). Deze geldt als integraal kader voor alle overheden.

Het aantal informatiebeveiligingsincidenten blijft toenemen en is in 2023 met 20% toegenomen ten opzichte van 2022. Te noemen oorzaken hebben betrekking op de toename in het aantal wereldwijde cyberdreigingen, in softwarematige kwetsbaarheden en door onbewust/onbekwame medewerkers. Mede door het verloop in medewerkers en verschillende externe inhuur wordt dit effect versterkt.
In het bijzonder vraagt geheime en vertrouwelijk informatie binnen de organisatie (die alleen toegankelijk mag zijn voor de geautoriseerde) de aandacht. Ook onjuiste of onvolledige informatie kan direct invloed hebben op maatschappelijke inrichtingskeuzes.

De ingezette digitale transformatie vergroot het risico, de verrichtte inspanningen om de digitale weerbaarheid te verhogen, verlagen het risico. De kans is verhoogt ten opzichte van jaarrekening 2022 van 20% tot 30%.

De kans op het voltrekken van het risico verhogen we naar 30%, gezien de snelle ontwikkelingen, zoals nieuwe Europese wetten op het gebied van cybersecurity en de trage voortgang van de implementatie daarvan, alsmede de aanhoudende dreiging van cybercriminaliteit. De financiële impact handhaven we op hetzelfde niveau, er is een nieuw risico op een boete op basis van de (vernieuwde) wet WBNI versie 2, de reeds verrichtte inspanningen qua digitale weerbaarheid compenseren dit enigszins. Feit blijft dat een cyberaanval direct kan leiden tot een ernstige verstoring van kerntaken van de provincie. Indirecte kosten kunnen betrekking hebben op extra personele inzet en/of vervanging van IT-apparatuur.

De provincie heeft diverse beheersmaatregelen onderhanden:

• (Verdere) implementatie van ‘baseline informatieveiligheid overheid’ (BIO).
• Implementatie van het internationale normenkader ISO 27001.
• Uitvoering van risicomanagement op de basis faciliteiten van informatieverwerking.
• Uitvoering en implementatie van het uitvoeringsplan Digitale weerbaarheid.
• Bewustwording binnen de organisatie vergroten, wat een wettelijke verplichting wordt in 2024.

PS hebben in 2014 besloten om te investeren in een innovatiepaviljoen op het terrein waar in 2022 de Floriade heeft plaatsgevonden. Het innovatiepaviljoen is functioneel onderdeel van de Flevo Campus. De voorlopige uitgangspunten voor het gebruik van het pand zijn:

• Hoofdzakelijk het faciliteren van vergaderingen (dependance provinciehuis).
• Het innovatiepaviljoen blijft in eigendom van de provincie.
• Het beheer van het innovatiepaviljoen is intern belegd.

De voornaamste (resterende) risico’s:

• Afhankelijk van het toekomstige gebruik van het pand bestaat het risico dat een deel van de omzetbelasting over de bouwkosten terugbetaald moet worden (kostenverhoging). Bij behoud van het pand voor honderd procent eigen gebruik door de provincie tot en met minimaal 2030 is de verwachting dat er geen omzetbelasting moet worden terugbetaald. Hierover moet nog afstemming met de Belastingdienst plaatsvinden.
• Een eventueel besluit om het pand toch te verkopen zal leiden tot een afwaardering, vanwege de lager geschatte marktwaarde. Dit wordt ingeschat op € 1,3 mln.

Beheersmaatregelen
Voor de specifieke risico’s zijn beheersmaatregelen getroffen, waaronder het duurzaam gebruik van het pand als dependance, werklocatie en vergaderfaciliteit

De project overstijgende risico’s van de infrastructurele projecten met een financiële omvang van meer dan € 20 mln. worden meegenomen in de risicoprofiel op concernniveau. Hieronder is per project ingegaan op de ontwikkeling van het risicobedrag.

GOBS (Groot Onderhoud Bruggen en Sluizen)
De meeste installaties van de bruggen en sluizen in Flevoland zijn gedateerd en gebouwd in de tijd van de drooglegging van Flevoland 1940-1955. Het programma 'GOBS' heeft als doel deze objecten toekomstbestendig te maken inclusief de mogelijkheid om de installaties optimaal veilig en centraal te bedienen. Het programma is begonnen in 2016 en eindigt in 2024. Het totale krediet na aanbesteding was € 59,9 mln.

Na het renoveren van 13 van de 16 locaties is er een financieel tekort van € 12 mln. Dit financieel tekort is grotendeels toe te schrijven aan onvoorziene omstandigheden. De belangrijkste oorzaken zijn het grondstoffen tekort ten gevolge van de coronapandemie en de daarmee samenhangende prijsstijgingen, nieuwe aanvullende wet- en regelgeving, meer betonschade dan in 2017 visueel waargenomen en de gewijzigde uitvoeringseisen voor de steigers, remming- en geleidewerken. In de Zomernota 2023 is het extra krediet van € 12 mln. opgenomen en door de PS vastgesteld. Daarmee is het resterende risico binnen de weerstandsparagraaf voor het Programma 'GOBS' tot nul gereduceerd.

Roggebot
Het project 'Roggebot/N307' is het sluitstuk van de rijksprogramma’s ‘IJsseldelta zuid’ en ‘ruimte voor de rivier’. Door het verwijderen van de Roggebotsluis heeft het water bij hoog water ruim baan via het nieuwe Reevediep naar het IJsselmeer. Tegelijkertijd verbetert het project de wegverbinding tussen Zwolle en Lelystad. Door de meerdere doelstellingen heeft het project meerdere financiers, Overijssel (ca. € 18,3 mln.), het Rijk (ca. € 67,5 mln.) en Flevoland (ca. € 16,5 mln.). De besluitvorming voor realisatie bij PS en de partners heeft in september 2020 plaatsgevonden. Het infradeel heeft in totaal een krediet van ca. € 30,3 mln. De risico's van beide infraprojecten worden gedragen door Flevoland en Overijssel (50%/50%). In 2024 wordt het project opgeleverd.

Ten opzichte van de vorige periode is het risicoprofiel fors afgenomen. De omschreven risico’s zijn grotendeels geëffectueerd en het project bevind zich nagenoeg aan het einde van de realisatiefase.
De laatste werkzaamheden worden binnenkort door de aannemer afgerond en vervolgens wordt het project overgedragen aan de acht eindbeheerders.
Het resterende risicobedrag binnen de weerstandsparagraaf bedraagt ca. € 1,1 mln. Dit valt toe te schrijven aan de complexiteit wat het project met zich meebrengt. Bijvoorbeeld de overdracht van het werk aan acht eindbeheerders.

Toekomstige projecten weerstandsparagraaf
Een aantal andere grote infrastructurele projecten zijn in voorbereiding. De risico’s van deze projecten worden in de toekomst mogelijk toegevoegd aan de weerstandsparagraaf. De risicobedragen worden pas duidelijk na aanbesteding of het aangaan van verplichtingen van deze projecten en worden daarom nu nog niet opgenomen in het risicoprofiel. Het gaat hier om de 'Rondweg Lelystad Zuid', 'Ontsluitingsweg Urk' en het 'Meerjarenprogramma Oeveronderhoud Flevoland'.

Resumé
Het totaal aan risico van de bovengenoemde grote infrastructurele projecten is afgenomen tot ca. € 1,1 mln. (ten opzichte van ca. € 16,8 mln. in de Jaarstukken 2022).

Indien dit risico zich aandient heeft dat ca. € 0,03 mln. aan hogere kapitaallasten tot gevolg. Conform het risicomanagement beleid wordt deze extra kapitaallast vermenigvuldigd met de factor 3 en leidt dit tot een risicobedrag in het risicoprofiel van ca. € 0,08 mln.

Beheersmaatregelen
De onderstaande beheersmaatregelen worden (onder meer) getroffen:

• Een grondige (integrale) voorbereiding met stakeholders zorgt voor een beheerste voorbereiding en uitvoering van de projecten.
• Daarnaast worden de projecten gestuurd met inachtneming van de risico's en zijn ervaren projectteams geformeerd om de projecten voor te bereiden en te realiseren.

Op basis van de wet Milieubeheer is de provincie verantwoordelijk voor de eeuwigdurende nazorg van gesloten stortplaatsen. Via bij de exploitant opgelegde heffingen wordt vermogen opgebracht om deze nazorg te bekostigen. Dat vermogen is ondergebracht in het Provinciaal Fonds Nazorg Gesloten Stortplaatsen Flevoland (Nazorgfonds) en dient voldoende te renderen om de dekking van toekomstige uitgaven zeker te stellen. Het Nazorgfonds heeft (langjarig) een doelrendement van gemiddeld 4,4%. Wij onderkennen een risico dat het werkelijke rendement lager is, waardoor het vermogen van het Nazorgfonds niet toereikend zal zijn om aan de verplichtingen te kunnen voldoen.

Dit risico is tweeledig en ziet toe op de:

1. lange termijn (eeuwigdurend);
2. korte termijn (meerjarige begrotingshorizon tot 5 jaar).

Indien op lange termijn de rendementsdoelstelling niet haalbaar is, moet er een kapitaalstorting plaatsvinden om ervoor te zorgen dat het vermogen over de totale looptijd toereikend is om de onderhoudskosten te dekken. Voor de reeds gesloten stortplaatsen (nu alleen Het Friese Pad) is de provincie risicodrager voor dergelijke tekorten. Het uitgangspunt is een gemiddeld rendement van 4,4% over de lange termijn, namelijk een eeuwigdurende beleggingshorizon. Vooralsnog hanteren wij het uitgangspunt dat dit op de (zeer) lange termijn gemiddeld gerealiseerd kan worden, waardoor dit risico niet in onderstaand risicobedrag is meegenomen.

Voor de korte termijn kunnen lagere rendementen leiden tot (tijdelijke) verliezen en daarmee tot een negatief eigen vermogen van het fonds. De rendementsinkomsten zijn dan ontoereikend om de jaarlijkse nazorgkosten en/of de benodigde aangroei van de ‘langlopende schulden’ (vooruit ontvangen bedragen) te dekken. Gezien de huidige kapitaalmarkt bestaat het risico dat het doelrendement niet kan worden gerealiseerd, waardoor de provincie het eigen vermogen van het Friese Pad dient aan te vullen. Voor het kwantificeren van het risico wordt voor de jaren 2024 tot en met 2027 uitgegaan van een te realiseren rendement van gemiddeld 3% (in plaats van de rekenrente van 4,4%). Dit komt neer op een financiële impact van circa € 0,19 mln. per jaar, waarvan de kans van optreden op 50% is geschat. Ultimo 2027 zou dan het eigen vermogen € 0,94 mln. negatief zijn. Het risico is nagenoeg gelijk gebleven ten opzichte van de inschatting voor de Jaarstukken 2022.

Voor 2022 heeft het risico zich voorgedaan. Het resultaat van het Nazorgfonds in 2022 is negatief. Dat komt doordat de doelvermogens wel op peil gehouden moeten worden, maar het rendement op het belegde vermogen 14% negatief was. Het gevolg daarvan is dat de buffer in de voorziening is aangesproken voor de nog niet gesloten stortplaatsen. Voor de gesloten stortplaats bestaat de buffer uit het eigen vermogen. Bij de resultaatbestemming van de jaarrekening 2022 heeft de provincie besloten tot een éénmalige storting in het eigen vermogen van het Nazorgfonds, waardoor het eigen vermogen van de stortplaats 'Het Friese Pad' begin 2023 niet meer negatief is.

Beheersmaatregelen
Het vermogensbeheer is uitbesteed aan een externe vermogensbeheerder (ABN Amro MeesPierson). Samen met deze vermogensbeheerder wordt, binnen de (wettelijke) kaders die gesteld zijn aan het beleggingsprofiel en risico, gezocht naar een optimale samenstelling van de beleggingsportefeuille, om gegeven de huidige marktomstandigheden een optimaal rendement te realiseren.

In 2021 is gestart met een landelijk onderzoek naar de berekening van de rekenrente en er is inmiddels een voorlopig rapport met adviezen. Het doel van het onderzoek was te bepalen hoe de methodiek beter aan kan sluiten bij de werkelijke rendementen. Daardoor kunnen zowel de provincies als de exploitanten van de stortplaatsen duidelijkheid krijgen over de berekening van de op te leggen nazorgheffing. Over de toepassing en opvolging van de adviezen is nog geen besluit genomen, er zal nog een standpunt worden ingenomen via het Interprovinciaal overleg. Het is de bedoeling dat de rekenrente (en daarmee het te behalen rendement) beter aan zal sluiten bij de werkelijke capaciteit van het belegde vermogen, waardoor de kans en de impact van het beschreven risico af zal nemen. Besluitvorming zal nog plaats vinden, via het IPO.

OMALA N.V. is een verbonden partij van provincie Flevoland. De handelsnaam is Lelystad Airport Businesspark (LAB). De provincie heeft twee financiële belangen, namelijk het verstrekte aandelenkapitaal en de verstrekte leningen voor de financiering van het werkkapitaal. De ontwikkeling van een deel van het bedrijventerrein
is in het verleden vertraagd door de latere besluitvorming omtrent het luchthavenbesluit en door de landelijke economische situatie. De ontwikkeling betreft zowel de verwerving als de ontwikkeling en verkoop van gronden.

Wij onderkennen het risico dat er een negatief resultaat kan ontstaan in de grondexploitatie van de ontwikkelingsmaatschappij doordat:

• de verkoop van de gronden niet, later of tegen een lagere prijs wordt gerealiseerd;
• de kosten voor de ontwikkeling hoger blijken te zijn dan geraamd.

Wanneer het risico zich voordoet kan het gevolg daarvan zijn dat de waardering van het door de provincie verstrekte kapitaal en de leningen naar beneden moet worden bijgesteld vanwege incourantheid of lagere marktwaarde.
De kans is geschat op basis van de voortgang van de grondexploitatie. Door de verkoop van een grote hoeveelheid grond is de achterstand in de grondexploitatie voor een groot deel ingehaald. Het besluit over het in operationeel gebruik nemen van Lelystad Airport voor groot handelsverkeer heeft alleen invloed op de grondexploitatie Flight District. Voor het overige deel van het gebied is er sprake van een beperkter risico door het aantal verkopen en de verwachting dat de verkoop van gronden niet tegen lagere prijzen zal worden gerealiseerd. Er zijn 2 leningen verstrekt met een totaalbedrag van € 1,6 mln. en deze lopen beide af op 28 december 2024.

Samen met het verstrekte aandelenkapitaal (€ 1 mln.) bedraagt de omvang van de uitgezette middelen (op peildatum 31 december 2022) € 2,6 mln.

Beheersmaatregelen
Om risico’s te beperken zijn de volgende beheersingsmaatregelen ingesteld:

• Er zijn concrete beheersingsafspraken gemaakt tussen de betrokken aandeelhouders en afgesproken is welke investeringsbeslissingen vooraf worden goedgekeurd door de aandeelhouders.
• De kosten in de grondexploitatie zijn versoberd, onder andere voor het onderdeel bedrijfsvoering.
• De grondexploitatie wordt periodiek (met behulp van externe deskundigen) geactualiseerd en vervolgens door de bestuurders en aandeelhouders geëvalueerd.
• Voor het verstrekken van leningen is een plafond overeengekomen.
• Per kwartaal wordt er door OMALA gerapporteerd aan de aandeelhouders over de voortgang en de financiële positie. Deze rapportages worden zowel ambtelijk (per kwartaal) als bestuurlijk geëvalueerd en besproken (per half jaar).
• SRE heeft een aandeel overgenomen in Flight District, wat leidt tot risicobeperking voor de provincie.

De afgelopen jaren is de informatievoorziening van provincie Flevoland ‘op orde’ gebracht. In 2023 is de aanbesteding Veilige connectiviteit en toegang gegund. De transitie start in Q3 van 2023 waarmee de uitvoering van de Informatiestrategie 2019-2024 ten einde komt.
De digitalisering van de samenleving (en de provincie) gaat echter de komende jaren in snel tempo voort. Als vervolg op de Informatiestrategie 2019-2024 wordt als onderdeel van de opgave 'Digitalisering' een digitaliseringsstrategie uitgewerkt. Het niet tijdig en/of goed aansluiten op de digitale ontwikkelingen zal leiden tot gebrekkige ICT-voorzieningen bij alle
afdelingen met alle risico’s van dien. Bijvoorbeeld onvoldoende dienstverlening (aan bedrijven en ketenpartners), verstoorde (bedrijfsvoering) processen, gebrekkige (kwaliteit van) data en/of inbreuk in systemen.

Digitale afhankelijkheden en ontwikkelingen (zoals datagedreven werken) vragen de benodigde aandacht. Het risicobedrag wordt geschat op € 2,5 mln.

De provincie heeft diverse beheersmaatregelen onderhanden:

• Actualisatie en invulling geven aan de Informatiestrategie op de thema’s 'informatiebeveiliging',

'informatiebeheer' en 'data' middels de nieuw op te stellen Digitaliseringsstrategie.

• Ontwikkeling van digitale kennis en vaardigheden.
• Interprovinciale samenwerking op het gebied van digitalisering (AAC Digitalisering).
• Continue ontwikkeling (kennis, vaardigheden en capaciteit) van de afdeling IV.

Het risico bestaat dat de middelen in de voorziening 'APPA' (Algemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers) niet toereikend zijn om aan de toekomstige pensioenverplichtingen te voldoen. Jaarlijks wordt door Loyalis een actuariële berekening van de benodigde middelen in de voorziening 'APPA' ten behoeve van de jaarrekening opgesteld. De onderliggende variabelen zijn onder meer de rente, de levensverwachting van en het aantal bestuurders, de huidige leeftijd van de uitkeringsgerechtigde en het behaalde rendement op de uitzettingen. Omdat deze variabelen constant aan verandering onderhevig zijn fluctueert het benodigde bedrag met als mogelijk gevolg dat er een extra storting moet plaatsvinden in de voorziening 'APPA' om deze op peil te houden. Dit heeft zich in afgelopen jaren meerdere malen voorgedaan.

Het risico is ongewijzigd ten opzichte van de Jaarstukken 2022.

Bij het opstellen van de Jaarstukken wordt de hoogte van de benodigde voorziening opnieuw berekend.

Beheersmaatregel
De frequentie van jaarlijkse actualisatie voorkomt dat er in enig jaar te veel of te weinig dekking is voor de betreffende verplichtingen in dit kader.

De resterende financiële risico's bedragen ca. € 0,2 mln.

Onder meer de volgende risicovolle ontwikkelingen kunnen worden genoemd zonder dat deze kunnen of worden gekwantificeerd:

Flevokust Haven
Flevokust Haven is in het derde kwartaal van 2018 in gebruik genomen. Eén terreindeel is voor de middellange termijn verpacht aan een container terminal bedrijf. Het andere terreindeel is de afgelopen jaren verpacht voor korte periodes aan diverse logistieke bedrijven voor project ladingen, zoals windmolen onderdelen en assemblage.

De onderhandelingen om ook dit terreindeel voor een langere termijn te verpachten aan het container terminal bedrijf zijn helaas mislukt. Reden is dat vooralsnog de ontwikkelingen van het bedrijventerrein van Flevokust Haven (voornamelijk door hoge inflatie) achterblijft. Hierdoor zijn de watergebonden activiteiten van bedrijven (zoals Jysk en Bestsellers) later operationeel dan eerder is verondersteld. Tevens is er een stagnerende wereld economie voor het container transport. Derhalve is de provincie opnieuw gestart met een actieve acquisitie. Mogelijk gevolg is dat één terreindeel van de haven tijdelijk leeg staat en geen inkomsten genereert voor de provincie. Dit levert voor nu geen financieel risico op omdat deze baten conservatief waren geraamd.  

Oorlog in Oekraïne
De oorlog in Oekraïne duurt voort. De fase van eerste opvang en noodtransporten is voorbij. De onzekerheden die dit voor de langere termijn tot gevolg heeft zijn merkbaar in en buiten Europa. De levering en transport van energiebronnen en van graan zijn daarvan voorbeelden. Nieuwe bondgenootschappen en tegenstellingen doen zich voor. De westerse landen spannen zich in om onafhankelijk van Rusland te zijn. De instabiliteit in Europa is toegenomen. Deze ontwikkelingen hebben prijsstijgingen, inflatie en een daling van de economische groei tot gevolg. Dergelijke stijgingen werken door in onze begroting. Verder ontstaat er een beweging om een snellere energietransitie en minder afhankelijkheid van fossiele brandstoffen te realiseren.

Dossier Stikstof
De Raad van State heeft op 29 mei 2019 beslist dat het 'Programma Aanpak Stikstof' (PAS) niet langer gebruikt mag worden als basis om toestemming te verlenen voor activiteiten die leiden tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen en soorten in Natura 2000-gebieden.

Deze beslissing heeft consequenties voor ruimtelijke ontwikkelingen - woningbouw, de aanleg van infrastructuur, de bouw van nieuwe bedrijventerreinen - en agrarische activiteiten die kunnen leiden tot een toename van dergelijke depositie. Waar het onder het PAS mogelijk was om relatief kleine nieuwe emissies met een melding af te doen is nu een vergunning vereist. Eerder gedane meldingen hebben hun rechtskracht verloren.

Nu het PAS niet meer als basis voor toestemmingverlening kan worden gebruikt, moet bij veel ontwikkelingen, ook op grote afstand van Natura 2000-gebieden, worden aangetoond dat er op voorhand geen significant schadelijke effecten te verwachten zijn op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden.

Pas als dit is aangetoond kan toestemming worden verleend via een vergunning op basis van de Wet natuurbescherming. GS (en in een aantal gevallen het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV)) zijn het bevoegde gezag voor het verlenen van deze vergunning. Zij dienen dan ook te beoordelen of een natuurvergunning vereist is. Bij de voorbereiding van een bestemmingsplan of een Inpassingsplan moet eveneens beoordeeld worden of de door het plan mogelijk gemaakte ontwikkelingen significante gevolgen zouden kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. Is dat het geval, dan kan het plan alleen doorgaan als de stikstofuitstoot gecompenseerd wordt door elders uitstoot te verminderen (het zogenoemde salderen). Dit laatste moet via een passende beoordeling worden onderbouwd.

Rijk en provincies hebben gewerkt aan een nieuwe stikstofaanpak die moet leiden tot het halen van de natuurdoelen, waarmee ook een basis wordt gelegd voor het verlenen van nieuwe vergunningen. De reductieambitie van 40% in 2025, 50% in 2030 en 74% in 2035 is vastgelegd als een omgevingswaarde in de Wet stikstofreductie en natuurherstel en wordt als richtinggevend doel in het 'Nationaal Programma Landelijk Gebied' (NPLG) ingebracht. De aanpak betreft enerzijds een pakket generieke maatregelen door het Rijk en anderzijds een gebiedsgerichte aanpak door de provincies.

Flevoland heeft in de nieuwe stikstofaanpak een bijzondere positie omdat wij geen stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden hebben. We moeten echter wel een bijdrage leveren aan de vermindering van deposities op de ons omringende Natura 2000-gebieden (zoals de Wieden – Weerribben). Dit heeft met name een substantieel effect op de landbouw, maar ook voor andere sectoren heeft dit gevolgen.

In de Flevolandse Aanpak Stikstof (FAS) is onze gebiedsgerichte aanpak uitgewerkt. Onderdeel daarvan is een vrijwillig gebiedsproces dat is opgestart in de oostrand van de Noordoostpolder. Hier streven we naar een reductie van 50%. In de rest van de provincie is dat streven 20%. Het FAS is een onderdeel geworden van het FPLG van Flevoland. En is een aanpak die verder zal doorlopen in het FPLG. De eerste versie is 1 juli 2023 aangeleverd bij het Rijk. Deze versie wordt beoordeeld door het rijk en er kunnen mogelijke aanvullingen worden gevraagd voordat het wordt opgenomen in het gebiedsprogramma van het NPLG. Daarbij wordt integraal gekeken naar de effecten voor natuur, klimaat en water. Waar mogelijk kunnen lokale meekoppelkansen, waarmee we andere doelen realiseren, worden benut.

In de tussentijd kunnen projecten met een substantiële toename in uitstoot alleen doorgaan als daar stikstofruimte voor wordt gevonden; dan wordt extern salderen via het maken van een passende beoordeling cruciaal. Deze stikstofruimte moet soms worden aangekocht. Dat brengt kosten met zich mee, vraagt tijd, zorgt voor juridische complicaties en er is niet altijd stikstofruimte genoeg. Bovendien zijn er veel partijen actief op de stikstofmarkt, waardoor er concurrentie ontstaat. De provincie heeft inmiddels een stikstofdepositiebank opgericht om stikstofruimte te kunnen opslaan en benutten voor prioritaire projecten van de provincie.

Speciale aandacht is er voor de zogenoemde PAS melders, bedrijven (veelal agrariërs) die in het verleden een relatief kleine emissietoename gemeld hebben waarvoor geen vergunning nodig was. Inmiddels is duidelijk dat een vergunning wel nodig is, maar is het zeer lastig om aan ruimte te komen (zie boven). In de tussentijd zitten deze ondernemers in de knel, wat versterkt wordt door een toename van het aantal handhavingsverzoeken. Om de PAS melders te helpen is in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering een legalisatieprogramma opgenomen, waarmee PAS melders alsnog een vergunning krijgen zodra het Rijk voor de benodigde stikstofruimte heeft gezorgd. PS en GS hebben aangegeven zelf actief stikstofruimte te willen verwerven om deze legalisatieslag te versnellen. De stikstof ruimte die de Provincie verzameld voor de PAS-melders, zal worden ondergebracht in een aparte bank voor de legalisatie van PAS-melders. Er zijn inmiddels een aantal vergunningen afgegeven voor PAS-melders, daarnaast wordt er op dit moment ruimte opgekocht om een deel van de PAS-melders te kunnen legaliseren.

De risico’s binnen het dossier stikstof betreffen voor de provincie:

• De juridische complexiteit van de vraagstukken (en daarmee het formuleren van juridisch houdbare besluiten). Dit risico wordt versterkt doordat verschillende regelingen en besluiten van Rijk en provincies worden aangevochten (zoals de bouwvrijstelling en het besluit om niet handhavend op te treden bij PAS melders).
• De hoog oplopende kosten van diverse maatregelen, met name het opkopen van bedrijven die stikstof uitstoten. Hoewel er een transitiefonds is aangekondigd door het Rijk met veel financiële slagkracht (in totaal 24 miljard), is nog niet duidelijk hoe dit geld precies verdeeld gaat worden en kan het derhalve nog niet worden ingezet. Ook kan blijken dat het bedrag niet toereikend is.
• Het verlopen van aangekochte stikstofruimte, waardoor deze niet meer kan worden ingezet.

Beheersmaatregelen

• In maart 2020 hebben PS extra budgetten beschikbaar gesteld. Dit betrof een structureel budget voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (circa € 0,3 mln.) en een incidenteel budget voor maatregelen en gebiedsprocessen (€ 2,5 mln.) dat zonodig wordt opgehoogd. Bij de Perspectiefnota 2023-2026 is incidenteel een aanvullend bedrag van € 2,4 mln. beschikbaar gesteld. Aanvullende middelen komen beschikbaar via de rijksregelingen voor opkoop van bedrijven en de nog in te stellen regelingen voor innovatie, extensivering, omschakeling, opkoop, etc. Deze middelen worden ondergebracht in het transitiefonds NPLG (€ 24 miljard landelijk).
• Het is zaak voldoende deskundige capaciteit op het stikstofdossier in te zetten. Daarom is er structurele en incidentele capaciteit beschikbaar voor advisering aan GS, rapportage van de voortgang aan PS en participatie in externe processen. Ten aanzien van dit laatste punt heeft de provincie een actieve rol in (juridisch) afstemmingsoverleg met betrekking tot actuele vraagstukken rondom het stikstofdossier, ook wanneer er een relatie is met andere opgaven. Zo loopt er een apart spoor via het IPO (AC en BC stikstof) en participeert Flevoland in het bestuurlijk overleg (BO) stikstof met het Rijk. Hierdoor kunnen PS snel geïnformeerd worden bij knelpunten.

COVID-19
De gevolgen van de coronacrisis zijn de afgelopen jaren goed merkbaar geweest. Sommige consequenties komen pas op langere termijn boven water. De Flevolandse samenleving en economie heeft de coronacrisis goed doorstaan. Mede als gevolg van de afbouw van deze steun en door inflatie en prijsstijgingen komt een aantal ondernemers en instellingen in de problemen. Recent hebben Provinciale Staten met een motie opdracht gegeven een regeling in het leven te roepen ondernemingen in hun coronaschade tegemoet te komen. Deze regeling is bedoeld voor Flevolandse MKB-bedrijven, die geleden coronaschade kunnen aantonen en voor wie geen andere compensatie van het Rijk, provincie en gemeenten beschikbaar is. De exacte impact van corona en beheersmaatregelen zoals een dergelijke regeling is niet goed te bepalen. Daarom wordt COVID 19 niet langer als apart risico genoemd.

Woningopgave
Flevoland is bereid met andere provincies ruimte te bieden aan woningbouw om het woningtekort (kwantitatief en kwalitatief) aan te pakken. Er zijn woondeals gesloten, waarbij tot en met 2030 in Flevoland bijna 40.000 woningen moeten worden gerealiseerd. Daarnaast zijn met het Rijk afspraken gemaakt in de 'Strategische Agenda Flevoland' om tot en met 2050 door te groeien met in totaal 100.000 - 120.000 woningen. Uitgangspunt is dat we niet alleen willen investeren in woningen, maar bouwen aan een vitale samenleving met alle aspecten van Brede Welvaart. De fase van uitvoering is nu aangebroken en daarbij zijn uitvoerbaarheid en betaalbaarheid relevante aspecten. Gewerkt wordt aan een Regionale Investeringsagenda om deze uitvoerbaarheid en de bijdragen van de verschillende overheden en partners in kaart te brengen. Een dergelijke grootschalige en integrale ontwikkeling voor de komende decennia kent risico’s voor de korte en lange termijn. Dit betreft niet zo zeer financiële of juridische aspecten, maar vooral de kans dat de ontwikkeling van de woonopgave kwalitatief of kwantitatief anders verloopt of vertraging oploopt dan op dit moment bekend is. Externe onzekerheden zijn bijvoorbeeld prijsstijgingen, renteontwikkeling en beschikbaarheid van grondstoffen, netcapaciteit en gekwalificeerd personeel. Ook kunnen de verkiezingen van de Tweede Kamer in november 2023 tot andere prioriteiten leiden. Het is de verwachting dat de provincie nieuwe taken krijgt toebedeeld in de Wet versterking regie volkshuisvesting om regionaal de regie op de volkshuisvesting te pakken.

Openbaar vervoer
Inleiding
De bekostiging van het openbaar vervoer in Flevoland komt uit twee bronnen: de exploitatiebijdrage vanuit de provincie (ruim 50%) en de reizigersopbrengsten die ook uiteenvallen in twee groepen:

1. opbrengsten uit de OV-studentenkaart (een bijdrage van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) – circa 30% van de omzet;
2. overige reizigersopbrengsten (verkoop abonnementen, reizen op saldo e.d.) – circa 20% van de omzet.

Ad 1: het ministerie van OCW voert haar driejaarlijks onderzoek uit naar het aantal studenten in het openbaar vervoer. Dit onderzoek was vanwege corona een jaar uitgesteld. Uit de eerste cijfers blijkt dat sinds 2019 het aantal studenten in het OV met ruim 20% is gedaald. Daarom is al aangekondigd dat de financiële bijdrage van het ministerie per 2024 ook lager zal zijn, tenzij in de komende periode vanuit het kabinet nog bijsturing plaatsvindt. Met deze opbrengstendaling is in de concessies geen rekening gehouden.

Ad 2: sinds de coronapandemie is het reisgedrag in het openbaar vervoer veranderd. Een deel van de reizigers is overgestapt op de (elektrische) fiets, de auto of is deels gaan thuiswerken. De reizigersaantallen bewegen zich tussen de 80%-90% ten opzichte van 2019. Dat betekent dat ook de reizigersopbrengsten achterblijven. De extra bijdragen om ‘coronaverliezen’ op te vangen (de BeschikbaarheidsVergoeding OV en TransitieVergoeding OV) vanuit het Rijk stoppen met ingang van 2024. De urgentieconferentie begin 2023 over het openbaar vervoer voor Rijk, decentrale overheden en vervoerders heeft helaas niet geleid tot een maatregelenpakket met nogmaals een financiële compensatie. De lobby gaat onverminderd door. Prinsjesdag zal moeten uitwijzen of er toch nog geld beschikbaar komt.

Tot slot zijn wij contractueel verplicht de jaarlijkse exploitatiebijdrage voor het openbaar vervoer te indexeren via een landelijk afgesproken index: de LBI- (Landelijke Bijdrage Index) elektrisch (in de concessie IJssel-Vecht 2023-2035 zijn de meeste bussen namelijk Zero Emissie). De LBI elektrisch voor 2023 is vooralsnog 8,43% (de definitieve index volgt gewoonlijk in december). De op basis van macro-economische informatie berekende provinciale subsidie-index voor 2023 is vastgesteld op 4,6%. Tot op heden kunnen deze financiële verschillen, op grond van aanvullende dotaties vanuit de algemene dekkingsmiddelen, worden gedekt vanuit de reserve 'Mobiliteit'.

Beheersmaatregelen
Met ingang van 10 december 2023 gaan beide provinciale concessies IJsselmond en Lelystad op in de nieuwe concessie IJssel-Vecht 2023-2035.

Het opbrengstenrisico is binnen kaders bij de vervoerder gelegd. De aanbestedende provincies (Gelderland, Flevoland en Overijssel) hebben bij de aanbesteding gesteld dat zij tot en met 2025 garant staan voor 90% van de reizigersopbrengsten ten opzichte van 2019 (geactualiseerd prijspeil). Mocht deze omzet niet worden gehaald, dan verstrekken de provincies een extra bijdrage of stemmen zij in met een kleiner OV-aanbod. Het verwacht maximaal financieel risico wordt vooralsnog ingeschat op € 0,94 mln.

Dekking
Voor het afdekken van de provinciale financiële risico’s in het openbaar vervoer is binnen de 'Brede Bestemmingsreserve' bij het vaststellen van de Najaarsnota 2020 een bedrag van € 2,25 mln. geoormerkt. Indien de stijgende lijn van het reizigersherstel zich niet, of in zeer beperkte mate, voortzet dan biedt de geoormerkte reservering voldoende ruimte om de hierboven vermelde maximale provinciale risico’s te dekken. Met het vaststellen van de Zomernota 2023 heeft Provinciale Staten dit bedrag beschikbaar gesteld tot en met 2025.

Overige ontwikkelingen

• De opbrengst uit het provinciefonds is de belangrijkste inkomstenbron voor de provincie. De omvang van die inkomstenbron in de meerjarenraming is gebaseerd op de meicirculaire 2023. De omvang van de toekomstige accressen is nog wel onzeker. Deze onzekerheid bestaat uit het gegeven dat drie keer per jaar bijstelling plaats zal vinden op basis van de gerealiseerde uitgaven door het Rijk.
  Het coalitieakkoord van Rutte IV introduceerde een nieuwe financieringssystematiek voor decentrale overheden, met ingang van 2026. Die financieringssystematiek gaat over het provinciefonds, de opcenten van de Motorrijtuigenbelasting en het accres (autonome ontwikkelingen). Het Rijk heeft aangegeven dat vanaf 2026 de methode 'samen de trap op en trap af' wordt losgelaten. De omvang van het provinciefonds beweegt dan niet meer mee met de uitgaven van het Rijk. De omvang wordt vastgezet en alleen nog aangepast voor loon- en prijsontwikkelingen of taakmutaties. Dit voorgestelde systeem leidt wel tot stabiliteit, een wens van de provincies, maar vooralsnog lijkt het er op dat de omvang in 2026 teruggezet wordt met € 250 mln. Daarnaast is de 'opschalingskorting' vanaf 2026 ook weer ingerekend. Daarom wordt nu gesproken over het "ravijn 2026". De provincies hebben meer duidelijkheid gevraagd.

• Sinds 2019 onderzoekt het Rijk het verdeelmodel van het provinciefonds . Het doel van het onderzoek is om een nieuwe kosten georiënteerde verdeling te maken, waarbij recht gedaan wordt aan de eigenheid en autonomie van de provincies. Omdat het gaat om de 'verdeling' zal met dit traject niet de omvang van het provinciefonds aanpast worden. Er zullen wel herverdelingseffecten plaatsvinden. Dus waar sommige provincies meer uit het fonds zullen krijgen moeten andere inleveren. De voorziene herverdeeleffecten kunnen een omvangrijk gevolg hebben voor de financiële positie van onze provincie.
• De uitvoering van de Omgevingswet start per 1 januari 2024. De praktijk zal leren hoe dit stelsel zal functioneren. De kans dat procedures en processen niet volgens verwachting verlopen is aanwezig, vanwege kwetsbaarheden in het systeem en in de onderlinge afstemming en samenwerking tussen de verschillende overheden en adviseurs. Aanvragers kunnen een ander gebruik van het stelsel maken dan is voorzien. Ook is onzeker hoe stabiel het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) functioneert voor aanvrager en beoordelaars.